Responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Sentencia del Tribunal Supremo 1.158/2020 de 14 de septiembre recurso de casación 2486/2019. Ponente: Octavio Juan Herrero Pina

El Tribunal Supremo se pronuncia sobre la exigencia legal de haber recurrido en vía judicial invocando la inconstitucionalidad de la norma: el tribunal considera válida la impugnación judicial de una solicitud de revisión de oficio de un acto firme no recurrido por la vía ordinaria. También se pronuncia sobre el plazo de cinco años dentro del cual deben estar comprendidos los daños cuya indemnización se pretende.

Para poder exigir responsabilidad patrimonial al Estado Legislador por la aplicación de una norma luego declarada inconstitucional, la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público exige que el ciudadano haya impugnado previamente la actuación administrativa ante los tribunales y que, en esa impugnación, haya alegado la inconstitucionalidad de la norma. Verdaderamente exigente es un Estado que pide a sus ciudadanos que adviertan la inconstitucionalidad de una norma que el mismo Estado ha considerado adecuada a la Constitución y que, como tal, ha sido aprobada por las Cortes Generales a propuesta normalmente- del Gobierno de la Nación, sin que ninguno de esos Poderes -con sus muchos asesores- haya advertido la posible inconstitucionalidad de la norma.

Así lo entiende también el Tribunal Supremo. Es la primera afirmación importante que hace en su sentencia: considera que el juicio o valoración de la constitucionalidad de la norma, para el ciudadano, “siempre entraña dificultades notables” atendida “la presunción de

legalidad de la norma” y más “en un marco jurídico en el que el perjudicado no está legitimado para ejercitar la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal competente para su conocimiento, que en la impugnación en vía administrativa no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad, y en la impugnación jurisdiccional se limita a solicitar su planteamiento ante el órgano jurisdiccional que está conociendo de la impugnación frente al acto administrativo, que es el competente para decidir al respecto”.

Por todo ello, el Tribunal concluye que se debe realizar una “interpretación amplia” y no rigurosa de esta exigencia legal.

En el caso resuelto por el Tribunal, el ciudadano contribuyente había dejado firme una determinada liquidación administrativa. Pasado un año, inició un procedimiento de revisión de oficio, instando en él la declaración de nulidad de pleno derecho de la liquidación a la vista de la inconstitucionalidad de la norma sobre la que tenía su base la liquidación.

Su pretensión fue desestimada en vía administrativa y judicial. Pero la norma fue declarada inconstitucional con ocasión de la impugnación de otro ciudadano.

Solicitada entonces la responsabilidad del Estado legislador, la reclamación fue desestimada en vía administrativa y judicial por dos motivos: de una parte, se dijo al recurrente que no había recurrido en vía ordinaria la liquidación tributaria, dejándola firme. De otro, que entre la firmeza de la liquidación y la declaración de inconstitucionalidad de la norma habían transcurrido más de cinco años, con lo cual no se cumplía tampoco con la exigencia legal de que los daños indemnizables estuvieran comprendidos dentro de los cinco años anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de la norma.

El Tribunal Supremo analiza el caso y realiza una segunda afirmación relevante: la impugnación judicial exigible al ciudadano no es sólo la que resulte de los recursos administrativos ordinarios. En palabras del Tribunal, “ha de entenderse que comprende todas aquellas formas de impugnación de dicha actuación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con la misma cuestionando su constitucionalidad y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional. En este sentido, entre estas formas de impugnación, según la propia legislación tributaria, se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, como uno de los procedimientos especiales de revisión, que, junto el recurso de reposición y las reclamaciones económico-administrativas, integran los medios de revisión de los actos de aplicación de los tributos”.

Por último, analiza la cuestión relativa al plazo de cinco años dentro del cual deben estar comprendidos los daños cuya indemnización se pretende. La Administración demandada entendía que el daño producido era el tributo liquidado en el acto devenido firme y que, en esa fecha, debía situarse su producción a los efectos del cómputo del plazo de cinco años. El recurrente entendía que el daño no podía entenderse producido de forma definitiva hasta que el momento en el que finalizaron los procedimientos judiciales de impugnación por cuanto, de haber tenido éxito en su pretensión, los daños no habrían existido.

El Tribunal se inclina por la postura del ciudadano recurrente: “A tal efecto, ha de entenderse

que cuando el precepto se refiere a "daños producidos" está aludiendo a aquellos incuestionables y definitivos que no están sujetos o pendientes de revisión. En la jurisprudencia se atiende a los distintos tipos de daños señalando las particularidades de cada caso, en relación con la consolidación y fijación de la realidad de los mismos. En este sentido y cuando el daño se imputa a un acto administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías, para corregir o evitar la efectividad del perjuicio, utilizadas por el interesado, que en este caso se corresponde con la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2016 que desestima el recurso de casación formulado frente a la resolución administrativa que rechazaba la revisión de oficio del acto administrativo perjudicial”.

Para acabar, conviene detenerse en una última afirmación del Tribunal Supremo: entiende que, con esta interpretación del artículo 32.4 no se hace necesario el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de la norma, planteamiento que, por lo demás, no se había solicitado.

En este punto, no cabe olvidar que la Comisión Europea sí ha cuestionado ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea esta misma exigencia (amén de otras) relativa a la necesaria previa impugnación judicial con invocación de la contrariedad de la norma con el derecho de la Unión, requisito que contraviene el principio de efectividad, al hacer extraordinariamente difícil la exigencia de responsabilidad del Estado Legislador en caso de daños producidos por la aplicación de una norma luego declarada contraria al derecho de la Unión.

En definitiva, una sentencia importante que aporta mucha luz en la interpretación de los artículos 32.4 y 34.1 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre.

Madrid, a 10 de octubre de 2020

#Sentencias, #SentenciasTribunalSupermo, #OctavioJuanHerreroPina #JuanManuelHerrerodeEgañaEspinosadelosMonteros #HdEabogados #HerrerodeEgañaAbogados

00Artículo_sobre_STS_Estado_Legislador.

Descargar • 1.71MB